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Los jefes de estado y la justicia internacional

25/06/2003 - Autor: Luis Peraza Parga * - Fuente: Webislam
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Luis Peraza Parga
Luis Peraza Parga

La sentencia de la Corte Internacional de Justicia de La Haya de 14 de febrero del 2002 que condenó a Bélgica por una orden de arresto internacional dictada contra el Ministro de Asuntos Exteriores en activo de la República Democrática del Congo, no puede constituir un precedente que limite el ejercicio de la jurisdicción universal en materia de genocidio, pues la demanda formulada por el Congo interesó expresamente que la Corte Internacional no se pronunciase sobre la cuestión de determinar si el derecho internacional consuetudinario autoriza el ejercicio de la jurisdicción penal universal sobre los crímenes internacionales, limitándose a la cuestión de determinar la posible vulneración de las normas internacionales de inmunidad que amparan a los Ministros de Asuntos Exteriores en ejercicio.

En consecuencia, la sentencia no se pronuncia en contra del principio de jurisdicción universal acogido con gran amplitud en la Ley belga de 16 de julio de 1993, reformada por la Ley de 10 de febrero de 1999, limitándose a imponer el respeto a los principios internacionales de inmunidad diplomática, en los que se fundamenta la decisión de la Corte para anular la orden internacional de arresto.

Es conveniente resaltar que en su voto particular conjunto, los Jueces Higgins, Kooijmans y Buergenthal llegan a declarar que, en determinadas condiciones, el derecho internacional consuetudinario autoriza el ejercicio de la competencia penal sobre los crímenes internacionales conforme al principio de universalidad "absoluta".

Después de la sentencia1 del Tribunal Internacional de Justicia en donde resuelve que Bélgica no podía dictar una orden de detención internacional in absentia contra el ministro interino de Asuntos Exteriores de la República del Congo, Yerodia Ndombasi, las solicitudes en este sentido se van a producir en cascada. A juicio del alto Tribunal, la emisión de la orden y su circulación internacional constituía una violación por parte de Bélgica de la inmunidad de jurisdicción criminal e inviolabilidad que gozan los Ministros de Exteriores bajo el derecho consuetudinario internacional. Bélgica es responsable internacionalmente del ilícito cometido y debe cancelar la orden e informar de este hecho a las autoridades que tuvieron acceso a la misma. De acuerdo al derecho consuetudinario internacional, la Corte juzga que los Ministros de Exteriores, los Primeros Ministros y los Jefes de Estado gozan de inmunidad ante una orden de detención cursada por tribunales extranjeros por crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad cometidos durante el desempeño de su cargo. Ahora bien, la Corte admitió cuatro excepciones a este principio acuñado por primera vez desde este alto Tribunal. En nuestra opinión éstas son obvias: un Ministro en activo puede ser llevado ante las cortes de lo criminal en su propio país y de acuerdo con la ley del mismo. Su inmunidad puede ser levantada, en un caso particular, por las autoridades nacionales en favor de una jurisdicción extranjera y cuando el proceso se sustancia ante un tribunal internacional2 en el caso de que sus estatutos fundacionales así lo prevean. Finalmente el supuesto más obvio: cuando cese en su actividad de Ministro de Exteriores perderá totalmente la inmunidad frente a cortes extranjeras competentes sobre actos cometidos antes o después de su mandato o incluso por los actos cometidos durante éste pero en su capacidad privada. Con respecto a esta última excepción, nos preguntamos porque no considerar la incitación al genocidio3 contra la misma población que gobierna y que se comprometió a servir por parte de un ministro como un acto hecho indudablemente en su capacidad privada.

Los actos que no correspondan a la lógica del servicio público no deben ser identificados como actos propios de la labor de un Ministro ya que no son desviación ni exceso dentro de la naturaleza de funcionario público. Se trata de actos extraños a la función ministerial que se cometen al amparo de la condición de miembro de dicha institución.

Esa conducta no puede ser encuadrada como un exceso de sus deberes porque su motivación es sólo delinquir y su gravedad rebasa todo supuesto racional de exceso en el ejercicio de sus funciones.

El objetivo que perseguimos y promulgamos consiste en que los delitos cometidos contra la población civil por parte de servidores públicos, sean del rango que sean, aumentando la gravedad de su conducta a medida que aumenta el grado, prevaleciéndose de la autoridad irrogada por el cargo que ostentan para, precisamente, servir y proteger a los mismos que están agrediendo sean, de ahora en adelante, juzgados siempre por cortes de lo criminal de cualquier nación.

Es cierto que la Corte Internacional de Justicia ha querido realizar un esfuerzo de delimitación y asentar por primera vez de forma categórica y pormenorizada un tema de máximo interés. De hecho, ha clarificado la naturaleza y ámbito de las inmunidades de los Ministros de Exteriores. Es cierto también que examinó cuidadosamente la práctica estatal, incluyendo legislación nacional y decisiones de las más altas cortes domésticas, como el caso Pinochet en la Cámara de los Lores y el caso Gadafi en la Corte de Casación francesa.

Es cierto, por último, que analizó los Estatutos y la jurisprudencia de los tribunales criminales internacionales. Sin embargo, llegó a la conclusión errónea: no existe excepción bajo el derecho internacional a la regla que establece inmunidad e inviolabilidad con respecto a procesos criminales ante cortes nacionales extranjeras.

Consecuentemente y en lo considerado, por parte de la doctrina, como un ejercicio impecable de acatamiento de una sentencia de "orden superior", la sala de Acusación del tribunal doméstico belga decidió4 que el juez de instrucción no tenía competencia ni para continuar investigando al acusado ni para dictar una nueva orden de detención por considerar, en una interpretación literal que no teológica, que el parlamento belga al dictar la ley de 1993 reformada por la de 1999, pretendía que los tribunales belgas sólo pudieran iniciar una investigación criminal por estas conductas, sólo cuando y sólo si, el imputado se hallaba en Bélgica (lo mismo pasó en junio del 2002 con los cargos contra el Primer Ministro israelí Sharon y el presidente de Costa de Ivory) en aplicación del artículo 12 del Título Preliminar del Código del procedimiento penal belga5.

La sentencia del Tribunal Supremo de Bélgica (Cour de Cassation de Belgique) de 12 de febrero de 2003, citada en la resolución mayoritaria (caso Sharon y otros), ratifica el ejercicio de la jurisdicción universal sobre delitos de Genocidio, conforme a lo establecido en la Ley belga de 16 de julio de 1993, reformada por la de 10 de febrero de 1999, que establece una regulación similar a la prevenida en el artículo 23.4º de la española LOPJ. Califica el Genocidio como crimen de derecho internacional, y afirma la competencia de los Tribunales belgas para el enjuiciamiento de dichos crímenes, "cualquiera que sea el lugar donde se hubieran cometido", resaltando que su persecución penal "no exige la presencia del inculpado en territorio belga".

Parece que el efecto de la aplicación de este artículo, cuando está vigente la Ley de crímenes de guerra que nada dice al respecto, supone la anulación del amplio espectro de las cortes belgas de jurisdicción universal y tiene los visos de ir en contra del criterio del legislador cuando promulgó esta ley. Esta interpretación del tribunal belga va más allá de la intención de la Corte Internacional. Podíamos afirmar que es todo lo contrario y que, excepto cuatro magistrados6 que lo manifestaron expresamente, la CIJ aceptó implícitamente la competencia belga de dictar detenciones a pesar de que el acusado no se encontrara en suelo belga en ese momento7. Parte de la doctrina más belicosa está en contra de esta sentencia que obviamente viene a limitar la jurisdicción universal de los tribunales domésticos por muchas interpretaciones benignas que se le quieran aplicar. Se le reprocha que no haya aportado datos convincentes que prueben la existencia de una norma de derecho consuetudinario internacional que avale esta inmunidad sui generis y que probara la existencia de práctica estatal u opinio juris.8

Por otro lado, si realizamos un examen de los instrumentos convencionales adoptados por la Comunidad Internacional desde la II Guerra Mundial, comprobamos un rechazo constante a dotar de inmunidad a las autoridades gobernantes. Se está tramitando en el Senado unas reformas que aclaren este punto en contra de una jurisdicción universal sin reservas de los tribunales belgas y adaptar la legislación doméstica a la solución del caso del Tribunal de Justicia Internacional de la Haya en el caso Sharon. Se ha producido a principios de abril un proyecto9 del senado belga que va a significar una salto atrás en la jurisprudencia vanguardista de la jurisdicción universal ampliada.

Una vez abierta la puerta a ésta, cuando menos no pacífica interpretación, los intentos porque la Corte repita esta interpretación no se han hecho esperar. La República Democrática del Congo ha interpuesto una aplicación demanda contra Francia ante la CIJ el 9 de diciembre del 2002, sometida a la condición de que éste acepte la jurisdicción de la Corte para el caso en especie. Lo interesante es que el Congo repite prácticamente los hechos y argumentos jurídicos que le llevó a que la Corte le diera la razón en el asunto contra Bélgica arriba analizado.

En este sentido, si el objeto de la demanda es el mismo, los puntos jurídicos a dilucidar idénticos, aunque no haya una total similitud en las partes personadas, la Corte, por analogía y economía procesal, podría darse por satisfecha remitiéndose in integrun a su propia jurisprudencia y evitar así los elevados costes de todo tipo y, de este modo, afianzar el prestigio y la fuerza de sus propias resoluciones.

En este caso el acusado de crímenes contra la humanidad y tortura es el Ministro del Interior del Congo, Pierre Oba. El Congo alega que al "atribuirse Francia la jurisdicción universal en materia criminal y al irrogarse el poder de enjuiciar al Ministro del Interior de un estado extranjero por crímenes supuesta o presuntamente cometidos en conexión con el ejercicio de sus poderes para el mantenimiento del orden público en su nación, Francia viola el principio de que un Estado no puede, violando asimismo el principio de igualdad de soberanía entre todos los miembros de las Naciones Unidas, ejercer su autoridad en el territorio de otro estado10."

El país africano no puede apelar a la sentencia analizada más arriba porque en aquella ocasión la Corte delimitó muy bien los cargos que podrían ser considerados inmunes: Ministro de Exteriores, Primer Ministro y Jefes de Estado. Sin embargo, pelea jurídicamente y, esta vez, basándose plenamente en la jurisprudencia de la propia Corte, el mandato expedido por un tribunal doméstico francés para que se le tome declaración, como testigo, al actual Presidente del Congo, Sassou Nguesso. Con esta conducta, Francia "viola la inmunidad criminal de un Jefe de Estado extranjero, una regla de la costumbre internacional reconocida por la jurisprudencia de la Corte." Sin embargo, no existe caso como tal hasta que Francia consienta la jurisdicción de la Corte para este caso concreto, tal y como establece y ha sido alegado por el Congo basándose en el artículo 38.5 de las reglas de la Corte. Francia podría haberse negado pero, afortunadamente, no ha querido desperdiciar una oportunidad única para que el alto tribunal rectifique o ratifique su flamante jurisprudencia.

Los días 28 y 29 de abril del 2003 se llevaron a cabo las audiencias públicas con objeto de decidir por el Tribunal la concesión o denegación de las medidas cautelares solicitadas por el Congo con el objeto de que decrete la "inmediata suspensión del procedimiento dirigido por el juez investigador o de instrucción del Tribunal de Gran Instancia de Meaux." Es interesante comprobar como la delegación congolesa realiza una analogía entre la imposibilidad de que el Presidente de la República Francesa, durante su mandato, sea llamado a comparecer en juicio y la petición de esa misma actividad en el caso de que el Jefe de estado sea extranjero. Trata de establecer "la teoría de los poderes implícitos" y la "radiación de los privilegios" de un presidente francés a un presidente extranjero.

El 17 de junio del 2003, la también llamada "Corte Mundial" decidió rechazarlas ya que determina, de manera casi unánime, catorce a uno, que "las circunstancias, tal y como se presentan en este momento ante ella, no son lo suficientemente importantes para requerir el ejercicio de poder de dictar las medidas provisionales del artículo 41 de su propio Estatuto." Éstas se utilizan para preservar los derechos de las partes hasta la decisión sobre el fondo del caso, siempre y cuando, se presuponga un prejuicio irreparable y una urgencia extrema. Son el periculo in mora (peligro en la demora) y fumus boni iuris o aparencia de buen derecho.

Son rechazados los argumentos congoleños sobre el irreparable perjuicio al honor y reputación de las más altas autoridades del Congo, la paz interna, su prestigio internacional y la amistad congo francesa. No deduce algún efecto práctico ni evidencia de este supuesto perjuicio.

Analiza si el procedimiento penal francés pone en riesgo de perjuicio irreparable a la inmunidad del presidente congoleño como Jefe de Estado. Para rechazar el riesgo se apoya en las palabras del representante francés en las audiencias públicas: "Francia no niega la inmunidad de jurisdicción civil y penal que, como Jefe de estado, goza el Presidente." Por lo tanto, deduce que actualmente no existe el riesgo de daño irreparable ni para el Presidente ni para el General Oba, Ministro del Interior.

Analiza si ese mismo riesgo se produce por la postura de Francia de asumir unilateralmente una jurisdicción universal en asuntos penales e violación del principio de derecho internacional. La Corte lo rechaza en los tres casos. En cuanto al Presidente, la petición de un testimonio por escrito no ha sido transmitida al funcionario congoleño indicado por el Ministerio de Exteriores francés. Con respecto al Ministro del Interior y al jefe de la guardia presidencial, no han sido sometidos a alguna medida procedimental por el juez de instrucción o investigador por lo que el requisito de la urgencia no se cumple. En cuanto al General Dabira, el procedimiento criminal instituido en Meaux ha tenido cierto impacto en su posición legal personal debido a varios factores: tener residencia en Francia, testificar y negarse, en su regreso al Congo, a responder a los requerimientos del juez instructor, quien ordenó, a su vez, su busca y captura internacional mandat d’amener. Una medida provisional en este sentido tendría el simple y no necesario efecto práctico de que el General pudiera entrar en Francia sin miedo a consecuencias legales ya que el Congo no ha demostrado la probabilidad o incluso la mera posibilidad de un perjuicio irreparable de los derechos de aquél.

El juez ad hoc propuesto por el Congo, Jean-Yves de Cara, emite el voto disidente donde justifica que el Presidente de un país africano encarna a la nación y que las circunstancias y la fragilidad del estado donde la paz civil se va abriendo camino lentamente, ameritan que el Congo acuda a la Corte mundial. Alega que se ha abierto un procedimiento penal doméstico por los mismos hechos y que la continuación del procedimiento francés violaría el principio de que nadie puede ser juzgado dos veces por los mismos hechos. Califica el procedimiento francés como una violación de la independencia, soberanía y dignidad debida al Congo, avalando la postura del representante de este país en las audiencias públicas. Opina que se dan todas los requisitos para que la Corte dicte las medidas provisionales y concluye que es el único camino para evitar el agravamiento del diferendo al mantener el statu quo sin alterar el equilibrio de los derechos de las partes.

Sin embargo, el Tribunal Internacional de Justicia, máximo órgano judicial de Naciones Unidas, rechaza in toto ordenar las medidas provisionales solicitadas, hecho que no afecta su jurisdicción sobre el fondo del asunto. Creemos que es una muy buena noticia para la justicia internacional y para la posibilidad de que tribunales foráneos conozcan y procesen a Jefes de Estado violadores de los derechos humanos. Introducirles el miedo en el cuerpo es lo fundamental con argumentos vanguardistas y creativos por parte de tribunales domésticos y cortes internacionales para que sean conscientes de que la protección de los derechos humanos no puede, ni debe, conocer fronteras físicas, geográficas, políticas, jurídicas y culturales.

Notas:
1 De 14 de febrero del 2002.
2 Pensando seguramente en la inminente puesta en marcha de la Corte Penal Internacional que se verificó apenas cinco meses después.
3 La orden de arresto internacional in absentia emitida por el juez instructor del Tribunal de Primera Instancia de Bruselas en abril del 2000 que es el origen de este caso acusaba al Ministro de Exteriores de realizar ciertos discursos públicos en el Congo en agosto de 1998 que representaban una incitación al odio racial.
4 El 16 de abril del 2002, Sentencia de la Corte de Apelación de Bruselas, Sala de Mises en Accusation.
5 Que dice textualmente que los crímenes cometidos fuera de Bélgica sólo podrán ser enjuiciados por cortes belgas sólo si el inculpado se encuentra en territorio belga.
6 Entre ellos el presidente Guillaume. También Ranjeva, Rezek y Bula-Bula.
7 El párrafo 46 de la sentencia dice así: "Por lógica, la inmunidad debe ser atendida una vez que se haya determinado la existencia de jurisdicción universal, ya que sólo cuando un estado tenga jurisdicción conforme al derecho internacional en relación a un asunto particular puede plantearse una cuestión de inmunidad con respecto al ejercicio de esa jurisdicción"
8 La creencia de que la práctica es una norma jurídicamente vinculante.
9 La Cámara de Diputados belga votó el 2 de abril del 2003 un proyecto de ley que modificaría la actual ley de competencia universal y paralizaría las diligencias contra el primer ministro israelí, Ariel Sharon, demandado en Bélgica por crímenes contra la humanidad. El proyecto votado, que debe ser ratificado por el Senado, propone que el ministro de Justicia belga, con el visto bueno del gobierno, pudiera enviar el caso a la justicia del país del acusado si esta es independiente y el no tiene relación con Bélgica.
10 Traducción del autor de la página www.icj-cij.org
* Profesor de Derecho Internacional de la Universidad Panamericana de la ciudad de México y de la Universidad de La Sabana de Bogotá.
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